土地是重要的经济资源，是产业发展的基础载体。当前，广东正全面实施“百县千镇万村高质量发展工程”，肩负着破解城乡二元结构和发展空间约束等重要任务，应坚决贯彻落实中央经济工作会议关于必须统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率的要求，以城中村低效用地再开发为抓手，结合城市更新行动进一步盘活存量，为新质生产力创造更多发展空间。
城中村低效用地再开发的意义
2023年9月，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，决定支持43个城市围绕低效用地再开发政策与机制创新，以城中村和低效工业用地改造为重点，从规划统筹、收储支撑、政策激励、基础保障四个方面开展为期4年的试点探索，从而拉开了全国各地低效用地再开发的序幕。所谓低效用地即指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，涵盖了城中村低效用地。
广东是全国拥有城市数量最多的省份，包括广州、深圳、东莞、佛山四个超大特大城市，城中村数量众多，且多位于城市核心区域或交通要道附近，其低效用地不仅制约了产业发展，更影响了城市空间布局和能级提升。如广州市的白云区，低效建设用地占现状建设用地约45%，且过半低效用地面积主要集中在城中村，增量空间十分有限。
如何激活这些“沉睡”的土地资源，将其转化为支撑“制造业当家”战略的空间载体，对于释放土地资源价值，推动城市高质量发展具有重大意义。一是通过土地高效利用，有助于推动产业结构优化调整、集聚成链，增强经济抗风险和可持续发展能力。二是通过合理规划和改造，可以增加公共设施和服务设施供给，有助于优化城市空间功能，提升城市整体形象和居住环境，更好满足市民对美好生活的向往和需求。三是通过鼓励社会资本和经营主体发挥作用，有助于激发市场活力，促进创新创业，为城市经济发展注入新的活力。
城中村低效用地再开发面临多重挑战
城中村低效用地的形成原因较为复杂，包括土地利用规划和管理的不完善、产业结构单一、基础设施和公共服务设施滞后以及留用地政策落地不力等等，这也导致了其再开发面临着多重困难和挑战。
一是工业用地占比高、碎片化。城中村工业用地占比高，且普遍散布于居民区之间，形成了高度碎片化的布局，难以汇聚成规模化的开发地带，这一现象极大提升了后续土地整合与城市规划的难度。同时，随着城市产业结构的不断变迁，原有的工业设施和工业用地已不再适应新的产业需求，无法及时转换为其他用途，土地利用效率大打折扣。
二是土地权属不明晰、复杂化。一定程度会消解经营主体的投资意愿，也容易导致城中村产业低端固化和土地开发低效锁定，从而影响土地的有效配置。与此同时，在缺乏有效管理机制的情况下，城中村极易出现“搭便车”等外部性现象，不仅影响居民的生活质量，也降低土地的吸引力和利用价值。
三是经营模式偏传统、无序化。城中村的经济多依赖于出租房屋和土地，这种单一的经济结构限制了土地的高效利用和村集体的可持续发展，而房屋租期的不一致则进一步加剧了这一问题。
多维度提升土地资源要素保障能力
针对上述问题，仍需多措并举，全方位、多维度提升土地资源要素保障能力。
一是深化统筹，形成制度合力。进一步完善“人、地、房、业”等数据，建立低效用地数据库，集成用地潜力评估、项目智能匹配、实施动态监测等功能，突出高质量用地发展导向，实现低效地块与优质产业的精准匹配。把低效用地再开发与城中村集体经营性建设用地入市、城中村改造、现代农业产业园建设、美丽圩镇建设、绿美广东生态建设等有机衔接，在破解超大城市发展瓶颈的同时，为县域经济高质量发展注入强劲动能。可抓住政策窗口，以广州、深圳、东莞、佛山等地为试点，有针对性制定符合中长期发展需求的规划方案，率先谋划开发项目并给予相应用地政策保障和支持，总结经验、及时推广。
二是创新方式，丰富政策工具箱。在符合规划和用途管制的前提下，探索土地复合利用模式。针对城中村难以独立开发的零星散乱地块，可与相邻产业地块一并出具规划条件，整体供应给相邻产业项目用于增资扩产，或与企业、社区、村社灵活置换，丰富地块功能。通过支持“新型产业用地（M0）”、搭建村级“地券”“田券”交易平台、建立“反向飞地”等途径，提高土地利用效率。统筹地方资金、中央财政补助与专项借款资源，探索“政银企村”多方协作路径，加大在土地收储、基础设施开发建设等方面的资金投入，做好资金平衡，合理安排开发时序，实现滚动开发、良性循环。
三是保障权益，健全利益共享长效机制。完善原土地权利人货币化补偿标准，拓展实物补偿途径，切实维护村民和村集体公平分享土地增值收益的权利。采取多样化激励措施，充分调动各方积极性。可在土地出让过程中，对土地用途规划、土地价款缴纳方式等实施优惠政策，吸引更多优质项目落地，推动产业集聚与转型升级，为可持续发展奠定坚实基础。
四是增进协同，妥善解决留用地历史难题。抓住当前城中村改造机遇，按照相关政策要求，鼓励将符合规划的村集体留用地纳入城市更新土地整备范畴，对区位条件较好的地块，可采取“国有土地置换+物业补偿”方式，将留用地整合至产业园区周边集中开发，形成连片产业载体，一揽子解决城市开发建设、村集体发展、留用地利用以及历史违法建设等问题，最大程度挖掘城中村土地要素潜能。
作者系广州市委党校公共管理教研部主任、教授
本文系广东省2023年度哲学社会科学规划课题“技术嵌入、组织重塑与城市社区韧性治理绩效研究”阶段性成果
