第1/2022号执行委员会规范性文件《横琴粤澳深度合作区执行委员会规范性文件管理规定》实施两年以来，为执委会各工作机构制定、管理规范性文件，提供了较好的制度依据。为更好地适应现实，进一步加强横琴粤澳深度合作区执行委员会（以下简称执委会）规范性文件管理工作，促进依法行政，保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》等有关规定，在广泛听取各方意见的基础上，经充分研究论证，执委会日前颁布了第2/2024号执行委员会规范性文件《横琴粤澳深度合作区执行委员会规范性文件管理规定》（以下简称《管理规定》），并于2024年12月1日正式实施。

一、《管理规定》的修改背景

第1/2022号执行委员会规范性文件《横琴粤澳深度合作区执行委员会规范性文件管理规定》实施两年以来，国家层面出台了一系列法律、法规，执委会各局也开展了丰富的实践。总结经验做法，同时与国家法律、法规保持一致，有必要对执委会规范性文件管理制度进行必要的修改。

二、《管理规定》的修改依据

（一）法律、法规

中华人民共和国行政处罚法

中华人民共和国行政许可法

中华人民共和国行政强制法

优化营商环境条例

重大行政决策程序暂行条例

公平竞争审查条例

广东省优化营商环境条例

横琴粤澳深度合作区发展促进条例

（二）国务院文件、规章和其他适用的规定

国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知（国办发〔2018〕37号）

国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见（国办发〔2018〕115号）

关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知（国办发〔2019〕9号）

市场监管总局等五部门关于印发《公平竞争审查制度实施细则》的通知（国市监反垄规〔2021〕2号）

法治政府建设实施纲要（2021－2025年）（中共中央、国务院印发）

广东省行政规范性文件管理规定（广东省人民政府令第277号）

另外个别条款还参考了其他省市相关规定。

三、《管理规定》的主要内容

《管理规定》共7章53条，分别为总则、起草、合法性审核、公开征求意见、送审与公布、监督管理与附则，主要围绕贯彻落实中央就规范性文件起草及合法性审核最新要求，同时结合合作区实际情况，秉持不抵触、可操作、易执行的原则，就制定主体、制定范围、起草要求、审核主体、审核方式、送审、公布与监督管理等问题予以明确规定。

（一）明确规范性文件的范围。

对于规范性文件的范围，《管理规定》第三条规定：“本规定所称规范性文件，是指由执委会及其工作机构依照权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文”。同时还作出了否定列举，明确内部执行的管理规范、工作制度、工作计划、工作方案、请示报告等文件不属于规范性文件。

（二）明确了规范性文件的制定主体。

《管理规定》第四条规定：“执委会及其工作机构可以使用本机构名义制定规范性文件。”同时第四条还明确除法律、法规另有规定外，执委会议事协调机构、临时机构、工作机构的内设机构不得以自己名义制定规范性文件。行业协会等社会组织不得以自己名义制定涉及管理公共事务的规范性文件。规范性文件原则上使用工作机构的名义制定，内容涉及两个或者两个以上工作机构职权，可以使用其中一个工作机构的名义制定。全局性、综合性的规范性文件可以使用执委会名义制定。另外还回应了现实中可能面临的执委会及其工作机构与其他有权制定规范性文件的主体共同起草规范性文件的情形。

（三）进一步规范制定规范性文件的要求。

抓好起草环节，是提升文件质量的基础。为此《管理规定》第五条规定：“制定规范性文件应当符合下列要求：（一）符合法律、法规、规章的规定；（二）依照法定权限和程序；（三）不得违反横琴粤澳深度合作区管理委员会的决定、命令，不得擅自超越执委会或者其工作机构的职责范围；（四）充分论证规范性文件制定的合理性、必要性。”同时第七条明确了规范性文件禁止规定的内容，包括设定行政许可、行政处罚以及行政强制、行政征收等内容。

（四）明确规范规范性文件的制定程序。

《管理规定》第九条对制定程序作出规定，制定程序一般包括调研起草、评估论证、征求部门意见、起草机构集体审议公开征求意见稿、公开征求意见稿合法性审核、执委会审议公开征求意见稿、公开征求意见、起草机构集体审议送审稿、送审稿合法性审核、送审、审批后登记、编号及公开发布。为了应对突发事件、维护重大公共利益、执行紧急命令和决定，需要立即制定规范性文件的，可以适当简化制定程序。经合法性审核后，报请执委会主任批准公布。特别是结合合作区实际情况，规定了公开征求意见稿须进行合法性审核与审议的要求；同时明确送审稿亦须再次进行合法性审核，并根据送审稿的修改情况及法律事务局的意见，分别依照不同程序进行处理。

（五）明确规范性文件合法性审核机制。

《管理规定》对合法性审核作出了以下规定：一是在《管理规定》第二十条明确了报送审核的材料要求；二是在第二十八条突出合法性审核的强制性，明确“规范性文件公开征求意见稿经过合法性审核，并由法律事务局出具符合本规定或者经修改后符合本规定的审核意见，且按照执委会议事规则经分管副主任同意后，起草机构才可以提请执委会审议”。

（六）明确规范性文件实施效果评估机制、清理等监督管理的内容。

《管理规定》第四十二条明确了规范性文件须进行评估的情形，并对评估工作提出了具体要求，同时还规定了建立规范性文件清理制度。规范性文件清理采取定期清理、动态清理相结合的方式。

（七）厘清各机构职责界限。

《管理规定》第十条对起草机构、审核机构、登记编号的任务分工、职责衔接作出了具体规定。

（八）体现与澳门规则衔接的新尝试。

在外观形式上，更加趋同澳门公文的表现形式，一是规定采用“第 /2024号执行委员会规范性文件”的方式对执委会规范性文件进行编号；二是为便于理解，保留每一条的标题。

另外《管理规定》第六条提出“在不与法律、法规或者国务院文件冲突的前提下，有必要通过制定规范性文件，探索与澳门特别行政区规则、国际通行规则，连通融通贯通的”可以制定规范性文件。

（九）回应合作区成立以来遇到的新问题。

对于在日常规范性文件管理中遇到的关于探索性改革决策事项、规范性文件的解释等新问题，在《管理规定》中也作出回应，分别在第二十六条、第四十八条中明确“规范性文件内容涉及探索性改革决策事项，法律、法规、规章尚无明确规定的，法律事务局可以在审核意见中明示法律风险，由起草机构研究决定”“规范性文件解释权属于该规范性文件规定的解释主体。解释主体作出的解释应当符合规范性文件的制定目的和原意，不得超出文本、语句本身的含义”的内容。

四、新旧文件衔接的处理

鉴于本次修改作出了较多内容的补充与调整，为便于文件管理与实施，采取废旧立新的方式进行修改，《管理规定》第五十三条规定“本规定自2024年12月1日起施行，有效期五年。第1/2022号执行委员会规范性文件《横琴粤澳深度合作区执行委员会规范性文件管理规定》自本规定施行之日起废止。”